Il bilancio 2021-2027

Il futuro dell’Europa si trova nel pieno del più grande dibattito degli ultimi anni: iniziato con la pubblicazione del libro bianco della Commissione il 1º marzo 2017, si concluderà in occasione del vertice informale dei leader che si terrà a Sibiu, in Romania, il 9 maggio 2019. A due settimane dalle elezioni europee, per i leader dei 27 Stati membri e per il Parlamento europeo il vertice di Sibiu sarà l’occasione per rilanciare la loro idea di Europa e decidere di quali mezzi d'azione dotarsi.
La spending review della Commissione ha permesso di individuare ciò che ha funzionato bene in passato, ma ha anche rivelato ambiti che occorre correggere se si vuole sfruttare appieno il potenziale del bilancio UE. La Commissione ha quindi proposto una serie di novità.

Valore aggiunto europeo
Il primo dato, che a molti sfugge, è che il bilancio dell’UE è modesto rispetto alle dimensioni dell’economia europea e dei bilanci nazionali. La Commissione ha infatti proposto un quadro finanziario pluriennale globale di 1.279 miliardi di euro per il periodo 2021-2027, che corrisponde a poco più dell’1% della somma del reddito nazionale lordo dei suoi stati membri (Figura 1). È pertanto essenziale che investa nei settori in cui l’Unione può offrire un reale valore aggiunto alla spesa pubblica nazionale (Figura 2). In pratica si tratta di mettere in comune le risorse per avere risultati che gli Stati membri da soli non possono ottenere: si pensi ai progetti di ricerca d’avanguardia o a tutte le opportunità che hanno i giovani e le piccole imprese di trarre pieno vantaggio dal mercato unico e dall’economia digitale. Oppure ai casi in cui la messa in comune delle risorse permette di fare di più, ad esempio catalizzando investimenti strategici fondamentali. Tali investimenti sono la chiave per la prosperità futura del continente in un mondo in rapida evoluzione - dove molti dei problemi più urgenti trascendono i confini nazionali - e della sua leadership nel raggiungere gli obiettivi globali di sviluppo sostenibile.
Valore aggiunto europeo è anche il legame tra i finanziamenti dell’UE e il rispetto dello stato di diritto, in particolar modo le norme e i regolamenti decisi di comune accordo. Valore aggiunto europeo significa anche però ridurre la burocrazia e gli oneri amministrativi per i beneficiari e le autorità di gestione, per facilitare la partecipazione ai programmi dell’UE e accelerarne l’attuazione. Ecco perché la Commissione ha proposto di rendere le norme più coerenti sulla base di un corpus legislativo unico.

Un bilancio per le nuove priorità dell’Europa
Come viene usato il bilancio dell’UE? Si sa che la struttura formale del bilancio rivela solo parte della realtà. Molte delle politiche dell’Unione sono complesse e sfaccettate: sarebbe impossibile affrontarne ogni aspetto con un unico programma o un unico fondo. Attualmente, la combinazione di investimenti provenienti da più “voci di spesa” serve a rispondere a priorità trasversali quali l’economia digitale, la sostenibilità, la sicurezza, l’immigrazione, il capitale umano, il sostegno alle piccole imprese e l’innovazione (per un elenco dei capitoli di spesa, vedi Figura 3 e Figura 4). La Commissione propone di rendere più flessibile il bilancio e promuovere questa integrazione tra programmi e fondi, in modo da dare una risposta più coerente alle sfide dell’Europa.
Quali sono dunque i principali programmi che l’UE si propone di promuovere?

Le riforme politiche e gli strumenti anticrisi
Innanzitutto, un nuovo e importante programma di sostegno alle riforme offrirà sostegno tecnico e finanziario alle riforme in tutti gli Stati membri, con una dotazione complessiva di 25 miliardi di euro. Si concentrerà su quelle riforme che più di altre possono contribuire a rendere le economie nazionali più solide e con effetti di ricaduta positivi sugli altri Stati membri: riforme dei mercati dei prodotti e del lavoro, riforme dell’istruzione, riforme fiscali, sviluppo dei mercati dei capitali, riforme volte a migliorare il contesto imprenditoriale, investimenti nel capitale umano e riforme della pubblica amministrazione.
Gli strumenti dell’UE per la gestione delle crisi hanno dimostrato il loro valore in questi ultimi anni. È probabile che sarà mantenuto il Fondo di solidarietà dell’Unione europea, che aiuta gli Stati membri nella ricostruzione a seguito di gravi catastrofi naturali e il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione, che offre assistenza una tantum ai lavoratori di imprese medio-grandi (con almeno 500 esuberi) che hanno perso il posto di lavoro a seguito di imprevisti provocati dalle ripercussioni negative degli sviluppi nel commercio mondiale e da perturbazioni dell’economia.

Coesione ed equilibrio
In un contesto di risorse limitate e di un non sempre pieno appoggio dei Paesi membri, la Commissione ha dovuto valutare dove fosse possibile realizzare risparmi senza ridurre il valore aggiunto dei programmi dell’UE e ha proposto che i finanziamenti a favore della politica agricola comune (vedi sotto) e dei fondi strutturali europei subiscano una modesta riduzione (Figura 5 e Figura 6). Rendendo più efficace la gestione di queste politiche si potrà continuare a realizzare gli obiettivi fondamentali, facendo spazio alle nuove priorità. Ad esempio la politica di coesione avrà un ruolo sempre più importante a sostegno delle riforme strutturali e dell'integrazione dei migranti.
In ogni caso, con una dotazione di 273 miliardi di euro, la politica di coesione continuerà a sostenere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione europea, al fine di promuovere la creazione di posti di lavoro, la crescita sostenibile e l’innovazione. Il reddito pro capite relativo rimarrà il criterio principale per l'assegnazione dei fondi, ma saranno presi in considerazione anche altri fattori come la disoccupazione e il cambiamento climatico.

Obiettivo crescita e innovazione digitale
Ripartendo dal successo del Fondo Europeo per gli Investimenti Strategici (il cosiddetto Piano Juncker) nel catalizzare gli investimenti privati in tutta Europa, la Commissione ha proposto di istituire InvestEU, un nuovo fondo di investimento integrato. Con un contributo del bilancio UE di 15 miliardi di euro, InvestEU mobiliterà più di 650 miliardi di investimenti aggiuntivi in tutta Europa. Con InvestEU tutti gli strumenti finanziari gestiti centralmente verranno ancorati ad un’unica struttura dell’UE. Questo nuovo approccio consentirà di evitare sovrapposizioni, di semplificare l’accesso ai finanziamenti e di ridurre gli oneri amministrativi. Inoltre, il Fondo InvestEU offrirà servizi di consulenza e misure di accompagnamento per sostenere la creazione e lo sviluppo di progetti.
Con una dotazione complessiva di 9,2 miliardi di euro, Europa digitale è un nuovo programma dedicato alla trasformazione digitale dei servizi pubblici e delle imprese. Esso mira a promuovere gli investimenti nei supercomputer, nell’intelligenza artificiale, nella cibersicurezza e nelle competenze digitali avanzate. La finalità principale di questo nuovo programma è accrescere le capacità digitali, soprattutto delle piccole e medie imprese, per incrementare in tal modo la competitività internazionale dell’Europa.

Gli investimenti sulle persone
Il Fondo sociale europeo+, con 101 miliardi di euro, è il principale strumento dell’UE per investire nelle persone. Esso aiuta le persone a trovare un posto di lavoro migliore, mediante la crescita e la riqualificazione delle loro competenze, assicura opportunità di lavoro più eque per tutti i cittadini dell’UE e promuove l’inclusione sociale, superando l’attuale frammentazione degli strumenti di finanziamento nel settore della politica sociale.
Sulla base dei suoi 30 anni di successi, la Commissione propone anche un programma Erasmus+ ampliato, inclusivo e significativamente potenziato, che promuove ulteriormente la mobilità a fini di apprendimento in tutta l’UE.
Un corpo europeo di solidarietà rafforzato integrerà l’attuale programma Volontari dell'Unione per l’aiuto umanitario. In tal modo sarà offerta ai cittadini europei un’opportunità unica di impegnarsi in attività di solidarietà all’interno e al di fuori dell’Europa.
Le azioni in corso a sostegno della cultura e della creatività europee saranno integrate in un nuovo programma Europa creativa (che comprende MEDIA). L’obiettivo è promuovere la cultura e i valori europei che contribuiscono a formare l’identità della nostra Unione. Il nuovo programma consentirà di responsabilizzare i cittadini attraverso la promozione e la tutela dei diritti e dei valori fondamentali nonché di creare opportunità di impegno e partecipazione democratica al confronto politico e nella società civile.
In realtà, in quanto priorità trasversale, l’investimento nelle persone è contemplato in molte delle proposte della Commissione già menzionate, in particolare nella politica di coesione, nel Fondo InvestEU e nel programma di sostegno alle riforme. La Commissione propone inoltre un rinnovato Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione

Innovazione, reti digitali e trasporti
Sulla scia del successo di Horizon 2020, il nuovo programma di ricerca europeo, Orizzonte Europa, con una dotazione complessiva di 97,6 miliardi di euro, continuerà a promuovere l’eccellenza della ricerca e a rafforzare l’attenzione sull’innovazione, in modo che l’UE possa competere con le altre economie sviluppate e con le economie emergenti. Il nuovo Consiglio europeo per l’innovazione offrirà uno sportello unico per le tecnologie ad alto potenziale e le imprese innovative aventi un potenziale di espansione, con l’obiettivo di fare dell’Europa un precursore nell’innovazione creatrice di mercato.
Con una dotazione complessiva di 42,2 miliardi di euro, il Meccanismo per collegare l’Europa (Connecting Europe Facility - MCE o CEF) sostiene gli investimenti nell’infrastruttura transfrontaliera nel settore dei trasporti, dell’energia e del digitale, e collega l’UE e le sue regioni. Esso rafforza gli obiettivi di transizione verso progetti a basse emissioni di gas serra e verso la digitalizzazione dell’economia europea. Senza l’intervento dell’UE gli operatori privati e le autorità nazionali hanno incentivi insufficienti a investire in progetti infrastrutturali transfrontalieri (si pensi alle ferrovie per esempio, ancora oggi non pienamente integrate a livello europeo).
Con 16 miliardi di euro, il Programma spaziale investe nella realizzazione e nel funzionamento dell’infrastruttura spaziale europea e nei servizi correlati, ormai indispensabili nella vita quotidiana dei cittadini, dall’utilizzo dei telefoni cellulari, alla guida di un’automobile, al ricorso a sistemi di navigazione per viaggiare in aereo o per mare. L’UE deve riuscire a mantenere la leadership industriale e rimanere protagonista a livello mondiale nel settore spaziale.

Il perno storico del bilancio UE: la Politica agricola comunitaria
Anche per questa politica storica, che in passato è arrivata a coprire più di un terzo del totale del bilancio, tira aria di riforma: si lavora a un nuovo modello di attuazione che riunisca le operazioni in uno strumento di programmazione unico, il piano strategico della politica agricola comune.
Sulla base di una serie di obiettivi comuni stabiliti a livello dell’UE, gli Stati membri disporranno di un più ampio margine di manovra per definire regimi di intervento adeguati alle proprie esigenze. Ciò dovrebbe semplificare le norme per gli agricoltori e le amministrazioni e rendere la PAC più orientata verso i risultati.
Si prevede anche una distribuzione più equilibrata dei pagamenti, da promuovere mediante un tetto massimo a livello di azienda agricola o a pagamenti decrescenti in base alle dimensioni dell’azienda. In questo modo il sostegno sarà ridistribuito alle imprese agricole di piccole e medie dimensioni.
Inoltre, ci sarà un rafforzamento del legame con gli obiettivi ambientali. I pagamenti diretti saranno sottoposti a una maggiore condizionalità che si applicherà a tutti i beneficiari. Una parte notevole dei finanziamenti sarà destinata ad azioni a favore del clima, dell’ambiente e dello sviluppo rurale. Questo sistema offrirà agli Stati membri una maggiore flessibilità, consentendo loro di orientare meglio gli obiettivi ambientali e di essere più ambiziosi.
Sarà creata una nuova riserva di crisi per affrontare le criticità generate da sviluppi imprevedibili sui mercati internazionali o da shock specifici del settore agricolo a seguito di azioni intraprese da paesi terzi.
Da ricordare anche che l’agricoltura rientra trasversalmente in altre politiche e fondi UE. Per esempio, il futuro bilancio migliorerà le sinergie tra la politica di coesione e la PAC, al fine di finanziare investimenti nella tutela della natura e della biodiversità.
Inoltre, Orizzonte Europa sosterrà con 10 miliardi di € la ricerca e l’innovazione nei settori dell’alimentazione, dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della bioeconomia.
Infine, anche il programma spaziale sopra citato, con i satelliti Copernicus e Galileo, contribuirà a rendere l’agricoltura di precisione una realtà: i satelliti monitorano i terreni agricoli dell’UE e inviano segnali agli agricoltori su dove possono usare i concimi nei propri campi. In questo modo si riduce l’utilizzo di prodotti inutili, limitando nel complesso l’inquinamento del suolo e dell’aria.

La lotta al cambiamento climatico
Per onorare l'accordo di Parigi e l'impegno a realizzare gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite, la Commissione propone che il clima diventi una voce di spesa ancor più consistente in tutti i programmi dell'Unione, fissando al 25% almeno il contributo della spesa UE agli obiettivi climatici.
La politica agricola comune, come detto sopra, darà maggior rilievo all'ambiente e al clima e favorirà la transizione verso modi più sostenibili di produrre cibo sicuro e di alta qualità per i consumatori dell'Unione: tutti gli agricoltori che beneficiano di aiuti UE dovranno rispettare una serie di obblighi inerenti ai cambiamenti climatici, all'acqua, al suolo, alla biodiversità e al paesaggio. Inoltre, LIFE è il programma dell'Unione per l'ambiente e l'azione per il clima concepito per attuare modi innovativi di rispondere alle sfide in campo ambientale e climatico, come ad esempio la transizione verso un'energia pulita. Nel prossimo bilancio dell'Unione saranno appositamente stanziati 5,4 miliardi di € per questo programma.

Migrazione e gestione delle frontiere
Il nuovo Fondo di gestione integrata delle frontiere servirà a garantire un alto grado di sicurezza nell'UE grazie a una gestione rigorosa delle frontiere, pur tutelando la libera circolazione delle persone (Figura 7). Accrescerà il sostegno agli Stati membri per rendere sicure le frontiere esterne comuni dell'UE. Aiuterà poi gli Stati membri a effettuare i controlli doganali, finanziandone le attrezzature di controllo.
Il Fondo Asilo e migrazione verrà potenziato e aiuterà gli Stati membri a gestire i flussi migratori. Sosterrà gli sforzi diretti a contrastare l’immigrazione irregolare e a garantire il rimpatrio effettivo e la riammissione dei migranti irregolari nei loro Paesi di origine.
Per agevolare e migliorare il funzionamento del sistema europeo comune di asilo, il Fondo Asilo e migrazione andrà a integrare e rafforzare le attività della nuova Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Sarà compito dell'agenzia contribuire affinché ai singoli casi di domanda di asilo sia riservato un trattamento coerente in tutti gli Stati membri. L'agenzia darà inoltre l'assistenza necessaria agli Stati membri che subiscono pressioni particolari, fornendo loro sostegno e aiuti temporanei per riparare o ricostruire le capacità di asilo e accoglienza.
Tutti questi sforzi tuttavia saranno vani se non si attiverà un'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera forte e del tutto operativa, al centro di un sistema pienamente integrato di gestione delle frontiere dell'UE. La Commissione ha proposto un corpo permanente di guardie di frontiera di circa 10.000 elementi e un sostegno finanziario operativo e di formazione negli Stati membri che accusano carenze in tal senso.
Tutto questo ovviamente sapendo che partnership e cooperazione con i paesi terzi sono tasselli fondamentali della politica europea in materia di migrazione e asilo e le azioni finanziate dagli strumenti di politica esterna avranno il ruolo complementare di contrastare le cause profonde della migrazione nei paesi terzi.

Sicurezza e difesa
Un Fondo sicurezza interna notevolmente rafforzato con una dotazione di 2,5 miliardi di €, si occuperà di combattere il terrorismo, la criminalità organizzata e la criminalità informatica, fornendo assistenza e protezione alle vittime di reato. Il Fondo intensificherà lo scambio di informazioni tra le autorità di contrasto degli Stati membri, garantirà sistemi di informazione dell’UE più efficaci e rafforzerà la cooperazione, la preparazione e la resilienza a livello dell’UE, anche sostenendo la formazione e le operazioni comuni. Il Fondo sicurezza interna sarà inoltre in grado di fornire agli Stati membri assistenza per reagire rapidamente alle situazioni di emergenza e alle crisi (Figura 8).

Vicinato e resto del mondo
In questo capitolo del budget si assiste ad una significativa semplificazione del bilancio e la maggior parte degli strumenti esistenti confluiranno in un unico strumento per il vicinato e la cooperazione internazionale di portata mondiale (Figura 9). L’ assistenza preadesione fornirà sostegno ai paesi candidati UE e potenziali candidati nel loro percorso verso il rispetto dei criteri di adesione. Lo strumento per gli aiuti umanitari permetterà di realizzare interventi di assistenza UE basati sui bisogni, per salvare e proteggere vite umane, prevenire e ridurre le sofferenze e salvaguardare l'integrità e la dignità delle popolazioni colpite da catastrofi naturali o da crisi provocate dall'uomo.
L’Unione dovrebbe anche contribuire alla prevenzione delle crisi, al ripristino della pace, all’ordine pubblico e alla stabilizzazione ne i Paesi o regioni del mondo teatro di conflitti o di disordini. A causa dei limiti posti dai trattati, il bilancio dell'UE non è tuttavia in grado di coprire tutti gli ambiti d'azione dell'UE in materia di sicurezza esterna e di difesa. Questo ha inciso negativamente sull’impatto, sull’efficacia e sulla sostenibilità dell’azione globale dell’Unione. Per ovviare a tale problema, l’Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza proporrà, con il sostegno della Commissione, un meccanismo di finanziamento separato fuori bilancio, lo strumento europeo per la pace, il cui obiettivo è colmare le attuali lacune nella capacità dell’UE di condurre missioni nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune e di fornire un’assistenza nel campo militare e della difesa ai paesi terzi e alle organizzazioni internazionali e locali.

Un nuovo inizio per l’Europa a 27
Il bilancio dell’UE è da molto tempo una fonte vitale di investimenti per tutta l’Europa. Anche in tempi di crisi ha consentito all’Unione di sostenere la crescita e la creazione di posti di lavoro e di promuovere l’innovazione a lungo termine e le riforme economiche. Il “Fondo Juncker” è un buon esempio di come il bilancio dell’UE sia importante per dare un impulso sostanziale alla ripresa in un Europa a lungo alle prese con la crisi economica. È stato anche fondamentale nel provare a dare risposta alle numerose e gravi sfide attuali: dai grandi flussi migratori, alle minacce alla sicurezza e ai cambiamenti climatici.
Tuttavia, le nuove sfide ne hanno anche messo a nudo le debolezze. Il bilancio dell’UE è ancora troppo rigido. La mancanza di flessibilità ha impedito all’Europa di reagire in modo sufficientemente tempestivo ed efficace in un mondo in rapido cambiamento. Norme di finanziamento complesse e divergenti rendono più difficile l’accesso ai finanziamenti e distolgono l’attenzione da ciò che conta davvero: ottenere risultati sul campo. I fondi sono distribuiti su un numero troppo elevato di programmi e strumenti, sia all’interno che al di fuori del bilancio.
La proposta di bilancio della Commissione ha quindi solo dato il via a un processo che alla fine stabilirà se l’Unione avrà la volontà politica e saprà dotarsi dei mezzi giusti per rilanciarsi. L’ultima parola sul bilancio l’avrà dunque il Consiglio Europeo, la cui decisione finale dovrà essere deliberata all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo.

 

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