Somalia, Sudan e Sud Sudan, Repubblica Centrafricana, Repubblica Democratica del Congo, Uganda, Guinea Bissau  e Mali:  basta il nutrito elenco delle missioni di peacekeeping oggi attive in Africa a mostrare  come il continente non abbia ancora trovato soluzioni efficaci e durature al tema della gestione della pace e della sicurezza: tensioni politico-istituzionali, colpi di Stato militari, guerre civili e conflitti intra-statuali sono ancora presenti e dispiegano i loro effetti sulle popolazioni locali in molti paesi.

Sebbene negli ultimi anni, la norma per il continente africano sia quella di conflitti intra-statuali caratterizzati da bassa intensità, non mancano situazioni di conflitti tra Stati, come nel caso dell'escalation di violenze ai confini tra Sudan e Sud Sudan o lo scontro tra Repubblica Democratica del Congo e Ruanda per l'influenza in Kivu. (Figura 1)

Si assiste inoltre alla diffusione del radicalismo islamico e del terrorismo ad esso collegato, che si inseriscono in contesti locali di instabilità politica ed etnico-religiosa di vecchia data, spesso fomentati dall'esistenza di interessi economici a livello internazionale: è il caso della crisi vissuta dal Mali e da altri paesi dell'area del Sahel e del Nord Africa, nei quali imperversano le attività di Al Qaeda per il Maghreb Islamico e dei gruppi armati collegati a questa organizzazione.
Dal 2000 sono state organizzate circa 50 operazioni di supporto alla pace in 18 Stati africani, delle quali 22 sono state organizzate sotto l'egida dell'Organisation  de l'Unité Africaine (OUA), successivamente divenuta  Unione Africana (UA), o di altre organizzazioni regionali africane (Figura 2).

L'Unione Africana (UA), principale organizzazione regionale, alla quale spetta, tra gli altri compiti, la gestione della pace e della sicurezza a livello continentale, è costantemente impegnata, fin dalla sua nascita, a sviluppare accordi e strumenti atti a prevenire e risolvere i conflitti nelle loro varie forme e manifestazioni.

Dalla fine degli Anni Novanta del secolo scorso è in atto un processo di costruzione di un sistema africano di gestione della pace e della sicurezza; con la definitiva creazione dell'UA, nel luglio 2002,  è stato creato il Peace and Security Council (PSC), un organo decisionale permanente per la prevenzione, gestione e soluzione dei conflitti, che opera come un dispositivo di sicurezza collettiva e di "early-warning" per facilitare una rapida ed efficace risposta alle situazioni di crisi e conflitto in Africa. Istituito anch'esso nel 2002, ed operativo dal dicembre 2003, il PSC è la più alta autorità dell'UA in materia di pace e sicurezza.

Tra le funzioni principali del PSC spiccano:
a) La responsabilità per la promozione della pace, sicurezza e stabilità in Africa;
b) La funzione di diplomazia preventiva e mantenimento della pace;
c) La gestione delle catastrofi e delle azioni umanitarie.

La sua struttura è chiaramente ispirata al Consiglio di Sicurezza dell'ONU, anche se non vi sono membri permanenti e cosiddetto potere di "veto". Il PSC è infatti formato da 15 rappresentanti degli Stati membri, eletti dall'Assemblea dell'UA, dieci per un periodo di due anni e cinque per un periodo di tre anni. Il principio alla base del sistema dovrebbe prevedere una rotazione su base geografica (le 5 regioni in cui è diviso il continente africano: settentrionale, centrale, occidentale, orientale e meridionale), anche se appare poco verosimile che almeno una tra Sud Africa e Nigeria, principali potenze militari del continente, non ne facciano parte, pena la scarsa credibilità del PSC per quanto riguarda la sua capacità di intervento nella soluzione delle crisi. La composizione attuale  prevede 5 membri eletti per un mandato di 3 anni dal marzo 2013 (Algeria, Guinea Equatoriale, Nigeria, Uganda e Mozambico)  e 10 membri eletti per un mandato di 2 anni dal marzo 2012 (Camerun e Rep. Congo, Costa d'Avorio, Gambia, Guinea, Gibuti, Tanzania, Angola, Lesotho ed Egitto, temporaneamente sospeso in seguito al colpo di stato del luglio 2013.

Per svolgere al meglio le proprie funzioni, il PSC può fare affidamento su una commissione di 5 saggi (Panel of the Wise), composta da personalità di spicco del panorama africano (tra cui, dal 2007 al 2012, anche l'ex Primo Ministro algerino Ahmed ben Bella) con il compito di fornire consigli e suggerimenti sulle tipologie di intervento e relative modalità.

Tra i compiti principali e più complessi del PSC vi sono quelli relativi al coordinamento, all'armonizzazione ed alla promozione dei programmi di pace e sicurezza in Africa, in particolar modo di quelli che vedono coinvolte le varie comunità economiche regionali (Regional Economic Communities - RECs). Nello specifico, l'intera architettura dell'UA in campo di difesa e sicurezza poggia su cinque organizzazioni regionali (Figura 3), riconosciute dall'Unione africana quali "pilastri" sui quali costruire l'integrazione regionale nelle sue varie forme.

Tra gli altri organi pensati per supportare il PSC nello svolgimento del suo mandato vi è la African Standby Force (ASF), con mandato strettamente correlato ai compiti del PSC. Gli scenari di missione dell'African stand by Force sono descritti in Figura 4. L'ASF è basata su "contingenti multidimensionali in standby", organizzati in brigate a rapido intervento, con tre componenti principali: una militare, una di polizia ed una composta da personale civile. A livello geografico, l'ASF è organizzata in cinque brigate regionali con il comando generale che spetta al PSC.

Entro il 2010 l'UA avrebbe dovuto sviluppare la capacità di gestire missioni di pace complesse, mentre le varie organizzazioni regionali avrebbero dovuto sviluppare una componente organizzativa "full-time", un quartier generale di brigata, e un contingente regionale dotato di capacità di impiego rapida. Era inoltre previsto che ogni organizzazione regionale avesse dovuto organizzare e sviluppare un contingente, composto di elementi militari, di polizia e civili di circa 5.000 uomini, pronto all'impiego per un periodo di 6 mesi, a rotazione, e che, entro il 2012, questi contingenti in standby fossero pronti per l'impiego rapido, ossia entro 2 settimane dalla decisione del loro utilizzo. Queste scadenze non sono state rispettate ed il sistema  ha dovuto subire, a più riprese, un'opera di ridefinizione degli obiettivi. Attualmente, infatti, solo tre dei cinque contingenti sembrano poter diventare realmente operativi ed utilizzabili entro il 2015, nuovo limite temporale indicato dall'UA.

Molto più complessa la situazione nelle regioni centrale e settentrionale. In particolar modo, il sistema settentrionale è quello più arretrato, anche a causa delle crisi politico-istituzionali che hanno caratterizzato molti dei paesi membri, travolti dalle "Primavere arabe"

   

Inoltre, non bisogna sottovalutare la contrapposizione politica tra i vari paesi membri per assumere la "leadership" a livello regionale, che più di tutti gli altri fattori, sembra essere il vero elemento frenante il processo di integrazione militare in Nord Africa.

Sorgono quindi numerosi quesiti in merito alle reali capacità dell'UA e della sua architettura in materia di difesa e sicurezza di far fronte alle attuali e future minacce alla pace e stabilità in Africa. Oltre a considerare gli aspetti relativi al livello di addestramento e capacità operativa dei contingenti a livello di brigata, ed alla reale volontà politica dei vari paesi membri dell'UA di dotarsi di uno strumento militare, spiccano le carenze dal punto di vista economico-finanziario, da sempre vero punto debole dell'intero processo di integrazione africana.

Un recente e significativo banco di prova per testare i risultati sino ad oggi raggiunti è stato quello della crisi politico-militare in Mali. L'incapacità di UA di sviluppare un intervento militare risolutivo nel sostenere il tentativo del governo del Mali di contrastare le milizie di Al-Qaeda nel Maghreb Islamico e delle altre forze ribelli, comprese quelle tuareg, ha portato alla richiesta di Bamako di un intervento militare francese, grazie al quale l'offensiva jihadista è stata arrestata e, progressivamente, le varie milizie ribelli sono state allontanate dalle principali città del paese e dalle regioni settentrionali, ripristinando una situazione che solo poche settimane prima era apparsa disperata.

L'assenza di una risposta africana effettiva e credibile alla crisi, ha portato, nel gennaio del 2013, durante un summit dell'UA dedicato alla situazione in Mali, all'idea di sviluppare un ulteriore strumento militare parallelo a quello dell'ASF (e, per alcuni versi, alternativo), capace di intervenire rapidamente ed efficacemente in situazioni analoghe a quella emersa nell'area del Sahel.

Dopo mesi di studi ed analisi, ed anche di scontri politici tra vari Stati membri, nel corso della 21ma sessione ordinaria dell'Assemblea dei Capi di Stato e di Governo dell'Unione Africana, tenutasi ad Addis Ababa dal 26 al 27 maggio 2013 (che tra l'altro celebrava il 50mo anno di fondazione dell'Organizzazione per l'Unità Africana, poi divenuta Unione Africana), è stato presentato il progetto per la creazione di una ulteriore African Capacity for Immediate Response to Crises (ACIRC, o Capacité Africaine de Réponse Immédiate aux Crises): in pratica un nuovo strumento  (che dovrebbe essere temporaneo in attesa che il sistema  ASF diventi operativo entro il 2015) di intervento militare per operazioni da "Scenario six": intervento armato immediato per scopi umanitari, con l'obiettivo principale di garantire l'incolumità delle persone e prevenire o porre fine a crimini di guerra, crimini contro l'umanità e atti di genocidio, facendo affidamento su un contingente di 1.500 unità in assetto da combattimento e con varie specializzazioni, selezionate all'interno di un bacino di 5.000 unità. Questo contingente dovrebbe essere in grado di intervenire entro 14 giorni dall'autorizzazione al mandato e dovrebbe disporre delle adeguate e necessarie capacità di trasporto e logistica.

Nonostante l'enfasi dedicata all'annuncio della creazione dell'ACIRC, non sono mancate critiche e polemiche, alcune provenienti proprio dalle stesse istituzioni continentali africane, che chiedevano di rimandare le decisioni relative all'istituzione dell'ACIRC, in attesa di meglio definirne struttura e modalità di utilizzo e, prima ancora, la compatibilità con il processo di realizzazione dell'ASF e della sua capacità di rapido intervento.

Quest'ultimo aspetto è visto come quello più problematico, facendo emergere da più parti preoccupazioni circa la duplicazione di strutture e relativi costi, fino al timore che l'intera architettura di pace e sicurezza dell'UA ne risulti indebolita o, peggio, compromessa. Attualmente, infatti, il sistema  è incentrato sulle organizzazioni regionali e sul delicato sistema di processi decisionali di autorizzazione all'utilizzo ed invio di contingenti regionali che, riportato su base continentale, determinano rallentamenti o, addirittura, la totale inerzia, così come già successo più volte in passato.

Per alcuni osservatori, infine, quello dell'ACIRC  è un tentativo da parte di alcune potenze africane, su tutte il Sud Africa, di svolgere un ruolo determinante nella gestione della pace e della sicurezza a livello continentale, essendo esse in grado, differentemente dalla maggior parte dei paesi africani, di disporre delle capacità militari richieste da operazioni tipo "Scenario six" o simili. (Figura 5)

I più critici sostengono che si tratterebbe di un ritorno forzato alla situazione della metà degli anni Novanta, quando le istituzioni africane e i paesi allora considerati "pivotali" come il Sud Africa o la Nigeria, non erano stati comunque in grado di gestire crisi come quella ruandese o congolese, con le disastrose conseguenze in termini di vittime umane e di diffusione dei conflitti. Inoltre, non è chiaro se questi "poliziotti dell'Africa" sarebbero di sostenere autonomamente gli elevati costi economici connessi a questi interventi.

Riassumendo, i risultati sino ad oggi raggiunti dall'Unione Africana e dai suoi paesi membri in ambito di gestione della pace e della sicurezza a livello continentale, benché significativi, appaiono ancora insufficienti. Certamente, simili progetti non vanno valutati se non considerandone la portata generale e su una traiettoria temporale ampia, come lo stesso analogo processo europeo ha più volte dimostrato.  Tuttavia, decisioni come quella relativa alla recente costituzione dell'ACIRC, soprattutto se motivate da situazioni di crisi contingente o basate su visioni non comuni, rischiano di "azzoppare il cavallo" prima che abbia tagliato il traguardo e finito la corsa. 

Molto dipenderà dalla reale volontà politica di integrazione da parte dei paesi africani, spesso apparsi più interessati a garantirsi propri spazi di influenza regionale, che a evitare l'esplosione di conflitti. Ancora oggi, inoltre, come la recente crisi in Mali ha dimostrato, un ruolo centrale viene svolto dagli attori esterni, ex potenze coloniali interessate a mantenere una forma di influenza politica ed economica su diverse aree del continente, o altri partner che negli ultimi anni hanno da un lato sviluppato forme di aiuto e sostegno all'UA ed ai suoi paesi nel campo della difesa e sicurezza ma anche portato avanti propri progetti strategici incentrati sull'Africa (si pensi, ad esempio, alla creazione dell'African Command da parte degli Stati Uniti).

                                                        Aldo Pigoli

 

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